reen information
摘要
随着我国实施乡村振兴国家战略的快速推进，全国各地从上到下等各个层面、从农业农村农民、政府到社会资本等诸多主体奋战到乡村振兴战略各个环节及过程的热情被愈发激发出来了，由此将衍生出巨大的法律服务市场，本文试图在《乡村振兴促进法》等现行法律法规和政策范围内以及广东格林律师事务所的具体实践为例对在律所设立乡村振兴战略法治研究中心的必要性和业务方向等问题进行探讨，为广东地区，乃至全国更多地区的律师事务所设立乡村振兴法治研究中心及相关法律服务队伍提供一定的借鉴意义。
关键词
乡村振兴；律所；法治研究；促进法；工作计划
正文
一、乡村振兴法治研究中心（以下简称“研究中心”设立的背景、目的及意义
（一）研究中心设立的背景
1、什么是乡村振兴战略：
习近平同志于2017年10月18日在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。自此，乡村振兴战略与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列为党和国家未来发展的“七大战略”，足见对其的高度重视。
2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》；2021年2月21日，中共中央国务院以21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件发表《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》；同年2月25日，国务院直属机构国家乡村振兴局正式挂牌。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“《促进法》”）。按照党的十九大的战略安排，中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务：1、到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；2、到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；3、到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。
2、为何要实施乡村振兴战略：
从人类文明史上来看，乡村衰落是一个世界性的问题，是城市化和工业化驱动的必然结果。乡村衰落主要有“英国羊吃人式”和“拉美超前城市化式”两种形式。
英国在17世纪进入了世界强国之列，成为“日不落帝国”，殖民地的迅猛扩大，使英国的羊毛生产和纺织品生产获得了巨大市场空间，殖民统治者为满足新市场需要而强迫广大农民破产，农田变成牧场，农民被迫转化为工人。这便是被史学家们称为“羊吃人”的英国工业发展之路，同时也是英国农村衰落的根本动因。
拉丁美洲式的乡村衰落——过度城市化和超前城市化方式。拉丁美洲国家独立后城市化速度明显超过工业化速度，甚至有的国家还走上了无工业化的城市化之路。政府放弃了乡村建设，农民自己也抛弃了乡村家园，大量农民涌入城市，导致城市人口过度增长，城市建设步伐滞后于人口增长速度，不能为居民提供充分就业机会和必要生活条件，使得农村人口迁移到城市之后，没有实现相应的实质性转换，带来严重的“城市病”。除殖民时代建筑的城市中心区域为富人所拥有外，大量贫民则居住在城市周边的“贫民窟”。这些贫民窟成了脏乱差和“犯罪”的代名词。政府和农民自己都抛弃了乡村，致使乡村严重衰落破败。
20世纪90年代以来，中国农村经历了一场激烈的变化，尤其是西部地区，乡村衰落是一个不争的客观事实。改革开放使我们获得了巨大的物质财富，创造了人间奇迹，同时也改变了中国的社会结构和自然风貌。2.6亿农民工进城，使城乡人口流动带来了许多变化，青壮年劳动力向城市建设市场的转稳，改变着中国社会结构，由是空巢村、老人村、留守儿童村和贫困村……已成为当下中国（尤其是西部）广大农村不争的客观事实，留给人们的不是乡愁而是实实在在的“乡衰”。据住建部《全国村庄调查报告》数据显示：1978—2012年，中国行政村总数从69万个减少到58.8万个，自然村总数从1984年的420万个减少到2012年的267万个，年均减少5.5万个。
国务院总理李克强于2020年5月28日在十三届全国人大三次会议闭幕后出席记者会并回答中外记者提问：中国人均年收入3万，但有6亿人月收入1000元。从《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》中的“乡村人口”的统计口径，到2020年，农村人口规模减少到5.10亿人，其在总人口中的比重下降至36.11%。总体上看，1978年至今，农村人口在总人口中的比重以年均超过1个百分点的速度持续下降。
避免农民破产、农村破落、城市病和贫民窟、粮食危机等严重社会问题出现，缩少基尼系数、城乡收入差距等现象，使政权和国家稳定、长治久安就是乡村振兴战略实施的根本目的。
（二）研究中心设立的目的与意义：
为乡村振兴注入法治力量，在乡村这片热土上，开拓利国利民、利人利己良法善治局面。
白居易云：“文章合为时而著，歌诗合为事而作。”格林所的乡村振兴战略法治研究中心就是顺应时势诞生的，它也必须服务于这个时代，赋予自身存在的价值和使命。
至于这个“利”，如何做、怎样做得好，我们从全局出发去思考这个重要的问题，我们不能自以为是，须知“当局者迷，旁观者清”，正如苏轼云：“不识庐山真面目，只缘身在此山中。”
二、《促进法》的重点解读
《促进法》为实施乡村振兴战略提供了全局性、系统性的法律保障，正如中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏说：“《促进法》是乡村振兴战略的指导法、是明确政府职责的行为法、是保护农民利益的保障法、是促进城乡融合发展的促进法。”
（一）《促进法》出台的意义
全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王瑞贺讲：“是充分总结‘三农’法治实践，完善和发展中国特色‘三农’法律体系的重要成果。”
（二）《促进法》的主要特点
《促进法》主要特点是坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，坚持乡村全面振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展等。尤其是坚持农民主体地位，将维护农民主体地位、尊重农民意愿、保障农民合法权益摆在突出位置、贯穿法律始终，充分调动农民的积极性、主动性、创造性，真正使农民成为乡村振兴的参与者、支持者和受益者，系将党中央的决策部署和相关政策转化为法律规范后，更具有稳定性，确保能持之以恒、久久为功地推动乡村振兴。
（三）《促进法》的角色定位
除了强调乡村振兴的主体是农民之外，这部法律中，“国家”一词出现了52次，“政府”一词出现了77次，“各级人民政府”一词出现了35次，“部门”一词出现了13次。据此可以看出，本法的重心就是规范各级人民政府及有关部门，在实施乡村振兴战略中的行为，和应当承担的责任。与此衔接的是2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》第二十二条强调，党政一把手是第一责任人，五级书记把乡村振兴作为“一把手工程”，一方面是让一把手把责任扛在肩上、抓在手上，才能避免出现“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象，另一方面是为了防止政府及其部门滥用权力，并通过党的领导地位、行政管理体制的层级约束、人民代表大会的监督约束等保障法律的实施。
（四）《促进法》的结构与内容解读
从结构上来看，《促进法》共十章，第一章总则、第二章产业发展、第三章人才支撑、第四章文化繁荣、第五章生态保护、第六章组织建设、第七章城乡融合、第八章扶持措施、第九章监督检查、第十章附则。
从内容来看，第一章总则主要强调：立法目的（促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家）、适用范围（开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动）、总要求和作用、原则（坚持农业农村优先发展、坚持农民主体地位、坚持人与自然和谐共生、坚持改革创新、坚持因地制宜等）、肯定家庭承包经营和双层经营体制、城乡融合发展的体制机制、中国农民丰收节、国家粮食安全、五级统筹与考核评价制度、乡村振兴主管部门、普法宣传和表彰。
第二章至第六章分别以五大振兴为主要内容，系产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设。第二章产业发展主要内容为：农村集体产权制度和农民主体地位、农业生产力布局和重要农产品保障战略、农用地分类管理制度、农业种质资源保护利用、农业科技创新、农业技术推广体系、农业机械生产研发和推广应用、乡村产业融合、紧密型利益联结机制、供销合作社综合改革。第三章人才支撑主要内容：乡村人才工作体制机制（第二十五条规定各级人民政府应当采取措施培育农业科技人才、经营管理人才、法律服务人才、社会工作人才，加强乡村文化人才队伍建设，培育乡村文化骨干力量）、农村教育、乡村医疗卫生队伍、职业教育和继续教育、涉农相关专业、城市人才向乡村流动。第四章文化繁荣主要内容为：创建文明村镇、文明家庭、公共文化服务、农业文化遗产和非物质文化遗产、历史文化名镇名村、文化产业特色村落。第五章生态保护主要内容为：生态系统保护制度和生态保护补偿机制、生态循环农业、农业面源污染防治、国土综合整治和生态修复、共建共管共享机制、农村住房建设质量安全管理制度、农业投入品管理、休养生息制度、防治污染源向农村转移、农业投入品包装废弃物回收。第六章组织建设主要内容为：乡村社会治理体系、共产党农村基层组织、农业农村工作干部队伍、基层管理体制、农村基层自治、集体资产资源管理、农业农村社会化服务体系、基层群团组织建设、基层执法队伍建设、乡镇人民政府设立法律顾问和公职律师、村民委员会建立公共法律服务工作室、农村社会治安防控体系、农村公共安全体系。第七章城乡融合主要内容为：城乡一体的基本公共服务体系、规范村庄撤并、城乡基础设施互联互通、农村社会事业、城乡统筹的社会保障制度、最低生活保障制度、农村普惠型养老服务和互助性养老、城乡统一的人力资源市场、城乡产业协同。第八章扶持措施主要内容为：财政投入保障制度（财政投入、政府债券）、帮扶长效机制、新型农业补贴政策体系、提高土地使用权出让收入投入比例、乡村振兴基金、政府性融资担保机制、乡村资产抵押担保权能（第六十三条明确依法完善乡村资产抵押担保权能）、涉农企业融资、金融支持乡村振兴考核评估机制、农业保险体系、节约集约用地、乡村产业用地、集体经营性建设用地（第六十七条明确县级以上地方人民政府应当依法采取措施盘活农村存量建设用地）。第九章监督检查主要内容为：乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度、乡村振兴进展的指标和统计体系、乡村振兴促进工作情况报告、资金使用情况和绩效监督、履行职责不能的责任追究。第十章附则为施行时间：明确本法自2021年6月1日起施行。
（五）《促进法》的亮点
1、充分肯定了法治治理在乡村振兴战略中的支柱地位。
譬如在《促进法》第四十一条明确：现代乡村社会治理体制中法治是保障，乡村社会治理体系中自治、德治要与法治相结合。第四十八条明确：地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。
2、以立法回应争议，充分肯定了社会资本在解决乡村振兴问题上的正面作用，有力打消了社会资本下乡的担忧与隔阂。
譬如《促进法》第四条第四款明确坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；第五十五条明确国家鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等，但不得破坏乡村生态环境，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。第十九条明确各级人民政府应当支持特色农业、休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材、红色旅游、乡村旅游、康养和乡村物流、电子商务等乡村产业的发展；引导新型经营主体通过特色化、专业化经营，合理配置生产要素，促进乡村产业深度融合；支持特色农产品优势区、现代农业产业园、农业科技园、农村创业园、休闲农业和乡村旅游重点村镇等的建设；统筹农产品生产地、集散地、销售地市场建设，加强农产品流通骨干网络和冷链物流体系建设；第二十一条明确国家支持农民专业合作社、家庭农场和涉农企业、电子商务企业、农业专业化社会化服务组织等以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制，让农民共享全产业链增值收益。第六十七条明确经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。
换言之，只要不破坏乡村生态环境和不损害农村集体经济组织及其成员的合法权益这两条底线，社会资本在乡村振兴中大有可为。
（六）《促进法》的局限性
1、关于乡村振兴促进措施的操作性有待加强。
法律从调整的方法区分，有主体法、行为法、促进法等不同类型，《促进法》属于典型的促进法，更多的只是规定国家、各级人民政府及有关部门，围绕乡村振兴战略应当履行的职责进行规范，而且立法者并没有将政策精神精准转化成法律语言，导致法律可操作性不够。譬如本法第五十五条第二款规定明确了除土地承包经营权外，也不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件，那么，司法裁判中如何界定那些不再是村集体成员身份的原集体成员在集体收益分配权纠纷中的适格主体认定问题呢？如何构建集体成员公平分享集体收益的法律机制，防止“民主暴政”在村集体决议上可能存在的漠视少数或者个别村集体成员、小姓氏成员等问题，是否赋权集体成员参照《公司法》设置的股东享有利润分配请求权制度？第六十七条规定了“县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。”盘活农村存量建设用地、完善农村新增建设用地保障机制究竟是通过调整国土空间规划方式满足，还是通过集体建设用地内部置换解决？抑或是通过有关部门登记认可解决？法律规定并不具体。
因此，全国人大代表阎建国律师强调：“社会资本和下乡人员的权利保障是实施乡村振兴战略需要解决的一方面问题，社会工商资本对乡村不了解、对投资乡村缺乏安全感，需要律师以法律服务搭建信任桥梁，确保投资者以及当地民众权益的实现。因此，律师是乡村振兴战略具体实施和落地过程中必不可缺的智囊和参谋。”
三、律师队伍在乡村振兴中的重要性及业务开拓方向。
（一）律师队伍在乡村振兴中的重要性
“法者，治之端也”，社会治理是离不开法治方式的，而法治建设又断然离不开律师队伍，因此，国家乡村振兴离不开律师队伍的参与，这就是律师队伍在乡村振兴中重要性的体现。
（二）律师业务开拓方向
1、担任乡村振兴主管部门及乡镇人民政府法律顾问，为乡村振兴基层执法队伍、乡村干部开展法律知识培训，协助开展法律宣传教育、提供法律咨询服务、争议调解工作、代理仲裁或诉讼。依据为《促进法》第四十八条明确地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师。第四十四条明确地方各级人民政府应当加强乡村干部培训。
2、接受地方省市人大、政府及其乡村振兴主管部门委托，参与制定和修改涉及乡村振兴有关法律、法规、规章和政策提供法律意见和建议。
3、担任村民委员会法律顾问，并建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。依据为《促进法》第四十八条明确地方各级人民政府鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。第十一条明确各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，广泛宣传乡村振兴促进相关法律法规和政策，鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。对在乡村振兴促进工作中作出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。
四、律师队伍在乡村振兴中行动案例的分享。
1、2019年11月23日，中华全国律师协会乡村振兴法治论坛在北京召开，第十二届全国人大代表、中华全国律师协会会长王俊峰到会致辞，第十二届、第十三届全国人大代表、全国律师协会农业农村委员会主任阎建国主持会议。
2、21年05月18日，司法部决定自2021年5月至2023年5月在全国开展“乡村振兴 法治同行”活动，提出了要求律师队伍在村居法律顾问“五个一”活动、乡村企业“法治体检”专项活动、“100+100党支部结对”、主题普法宣传、乡村“法律明白人”培养工程等活动中发挥主要作用。
3、2021年05月18日 湖南省律师协会农村法律事务专业委员会召开律师参与乡村振兴业务操作指引研讨会，推进中华全国律师协会交办的《律师参与乡村振兴业务操作指引》的起草工作。
4、安徽道同律师事务所、重庆泰源律师事务所等律师事务所与村民委员会进行“法律服务助力乡村振兴”结对共建协议，律师事务所精准对接村委会，对村“两委”换届、乡村规划建设、土地承包流转征收征用、村规民约制定修订、产业发展、社会治理、信访处置等提供专业法律意见，打造乡村法治建设新样板；同时推动“法治体检”服务进村企，组织律师以开展涉农法律政策宣讲、法律知识专题培训、义务法律咨询等方式帮助企业防范法律风险，促进依法经营；同时帮助村开办“乡村振兴法治课堂”，培养乡村法律实用人才，打造村居法治文化阵地，开展涉农法律咨询，排查化解村居矛盾纠纷，开展涉农法律案件援助；促进乡村法律服务多元化专业化，利用互联网远程可视法律咨询平台、微信等方式，在线提供法律咨询。让乡村群众都能享受到“看得见、用得上、摸得着”的法律服务，为乡村振兴建设提供全方位的法律服务和法治保障。
五、年度工作计划探讨。
2022年度，建议应紧跟《促进法》，并考虑使三农、政府、社会资本（以下简称为“三老”）都满意和喜闻乐见的课题和活动进行布局、开展相关工作。
（一）开展《促进法》与“三老”都满意的课题和活动
1、依照《促进法》规定的“各级政府应支持特色农业、休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材、红色旅游、乡村旅游、康养和乡村物流、电子商务等乡村产业的发展……增强乡村产业竞争力”的规定，就上述每一个领域产业涉及到的相关法律分别作为一个主体，开展针对性的课题产品开发并在“三老”范围内开展专题法律讲座活动。
2、在《促进法》确定的施行日（每年6月1日）、中国农民丰收节（每年农历春分日）当日开展乡村振兴主题的普法宣传活动，在全社会营造依法推进乡村全面振兴的良好氛围。
3、围绕乡村振兴前沿法律疑难争议课题进行研究学习，形成并发表论文成果，提升研究中心的水平。譬如农用地分类管理制度、紧密型利益联结机制、农村住房建设质量安全管理制度、集体资产资源管理、基层执法队伍建设、规范村庄撤并、乡村资产抵押担保权能、盘活农村存量建设用地、履行职责不能的责任追究机制等课题。
4、主动发挥自身及身边资源，与司法机关、“三老”沟通联系，以研究中心名义配合它们开展乡村振兴的课题和活动，提升研究中心及本所在行业中的声誉和地位。
5、积极参与政府对乡村振兴领域的采购招标法律服务。如和田市政府、浮梁县、洛浦县、佛山市乡村振兴局、茂名市乡村振兴局等政府都有针对乡村振兴领域的采购招标法律服务。
（二）结合本所对各专业委提出的年度工作要求，形成研究中心具体的年度工作计划。
1、通过组织研究中心全员会议的形式，就涉及乡村振兴法律服务或者前沿热点问题进行理论研讨，完成每年度3次理论探讨的任务。
2、通过个别委员撰写涉及乡村振兴法律服务案件经验教训和建言献策的文章的形式，完成每年度3次案例探讨的任务。
3、通过个别委员在广州市图书馆、中山图书馆等平台开展乡村振兴重点法律法规或者前沿热点问题回应普法的形式，完成每年度3次视频普法的任务。
4、通过组织研究中心全员在《促进法》确定的施行日（每年6月1日）、中国农民丰收节（每年农历春分日）当日开展乡村振兴主题的普法宣传活动、在“三老”范围内开展乡村振兴的课题和活动，完成每年度3次其他资讯活动的任务。
总结
正如习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上所言：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”期待有更多的律师同行通过在律所设立乡村振兴战略法治研究中心等形式在我国更广阔的国土上为国家实施乡村振兴战略提供优质的法律服务，并茁壮成长、早日发展成为像习近平同志口中那样的“懂农业、爱农村、爱农民”的“人民律师”！
参考文献
[1] 李克强：《在十三届全国人大三次会议记者会讲话》，2020年5月28日。
[2]阎建国：《律师是乡村振兴战略实施中不可缺的智囊和参谋》，新华网，2021年3月9日。
[3]《乡村振兴、法治同行：渝北一家律师事务所与木耳镇金刚村结对共建助力乡村振兴》，渝北区融媒体中心，2021年08月20日。
[4] 习近平：《在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话》，2017年10月24日。
黄庆华
现为广东格林律师事务所合伙人，曾获广东省律师协会“2019-2020年度全省律师行业优秀共产党员”荣誉称号。
擅长执业范围：公司法、行政法、乡村振兴法领域。
社会职务：现担任广东省破产管理人协会刑事合规及涉刑委委员、广州市律师协会公益与公共法律服务工作委员会、广东格林律师事务所乡村振兴战略法治研究中心主任及国企与政府法律顾问专业委员会副主任等职务。
供稿：乡村振兴战略法治研究中心 黄庆华律师
编辑：黄蔚茹
